《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（以下簡稱《合作社法》）自2007年7月實(shí)施至今已八年，極大地促進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展。但八年的發(fā)展也暴露了《合作社法》存在的一些缺陷，《合作社法》已經(jīng)不能滿足廣大農(nóng)民合作的需求，應(yīng)該進(jìn)行修訂。2013、2015年兩個(gè)中央一號文件都明確提出修法要求，一些合作社理事長基于自己的實(shí)踐也提出了修法的要求。根據(jù)筆者自己的調(diào)研，以下幾個(gè)問題需要在修改法律時(shí)予以解決。

 

　　1、盈余分配問題?！逗献魃绶ā返谌邨l規(guī)定：“可分配盈余按照下列規(guī)定返還或者分配給成員，具體分配辦法按照章程規(guī)定或者經(jīng)成員大會決議確定：（一）按成員與本社的交易量（額）比例返還，返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十；（二）按前項(xiàng)規(guī)定返還后的剩余部分，以成員賬戶中記載的出資額和公積金份額，以及本社接受國家財(cái)政直接補(bǔ)助和他人捐贈形成的財(cái)產(chǎn)平均量化到成員的份額，按比例分配給本社成員。”明確表示合作社的盈余是由交易量產(chǎn)生的，沒有交易量，就沒有合作社盈余。這在邏輯上當(dāng)然是沒有問題的，但問題在于：交易量是怎樣產(chǎn)生的？

 

　　從可以查到的資料看，按交易量或交易額分配盈余，是自羅旭戴爾先鋒社開始的。由于羅旭戴爾先鋒社是世界上第一個(gè)比較標(biāo)準(zhǔn)的合作社，因此，包含著分配原則的羅旭戴爾原則被1895年成立的國際合作社聯(lián)盟所采納，此后，雖經(jīng)過多次修改，但分配原則始終是國際合作社聯(lián)盟所倡導(dǎo)的分配原則的重要內(nèi)容。但隨著形勢的變化，按交易量（額）分配在總的分配額中所占比例逐漸下降。

 

　　從發(fā)達(dá)國家看，不論消費(fèi)者合作社，還是生產(chǎn)者合作社，同質(zhì)性的比例較大，而當(dāng)前我國的農(nóng)民專業(yè)合作社，大都呈現(xiàn)出較強(qiáng)的異質(zhì)性特征，主要表現(xiàn)在：（1）初始資金投入的差異較大。一般情況下合作社的初始資金為理事長或者少數(shù)核心成員所投入，一般成員不投入或者投入較少。（2）投入的固定資產(chǎn)差異較大。合作社的固定資產(chǎn)，包括辦公用房、辦公設(shè)備等一般為理事長或者少數(shù)核心成員提供。（3）投入的勞動量差異較大。合作社的經(jīng)營管理工作一般由理事長或者最多由幾個(gè)核心成員打理，一般成員很少投入或者投入很少。（4）交易量差異較大。種植大戶帶動的農(nóng)民專業(yè)合作社一般為：大戶的種植面積、產(chǎn)品產(chǎn)量、交易量都遠(yuǎn)大于一般成員；而銷售大戶帶動的農(nóng)民專業(yè)合作社，大戶可能沒有用于交易的產(chǎn)品，他的作用僅僅是銷售。從上面的分析可以看出，交易量存在的基礎(chǔ)是資金、固定資產(chǎn)、勞動等要素的投入，如果合作社盈余主要按照交易量（額）進(jìn)行分配，顯然是極不公平的。北京市郊區(qū)一些地方依據(jù)《合作社法》規(guī)范專業(yè)合作社的發(fā)展，把多元化的分配方式調(diào)整為主要按照交易量分配，極大地打擊了理事長等核心成員的積極性。

 

　　解決這個(gè)問題有三個(gè)途徑：一是要求成員都要入股，每一個(gè)合作社成員都要規(guī)定基本股金，強(qiáng)調(diào)基本股金是按交易量分配的依據(jù)；二是對個(gè)別股金較多的成員，超過基本股金以上的部分按照銀行利率給予分紅，或者規(guī)定合作社盈余的一定比例用于股金分紅；三是對于包括理事長在內(nèi)的少數(shù)核心成員的勞動投入要通過付給報(bào)酬給予承認(rèn)。建議這次法律的修改，可以借鑒國際合作社聯(lián)盟倡導(dǎo)的做法，規(guī)定保證合作社運(yùn)轉(zhuǎn)的基本股金，并以此作為按交易量分配的依據(jù)。

 

　　2、聯(lián)合社問題。由于多方面的制約，《合作社法》沒有涉及合作社之間的聯(lián)合，即聯(lián)合社問題，這是本法的最大缺陷之一。實(shí)際上，近幾年來，很多省、市出臺的地方法規(guī)都鼓勵合作社之間的聯(lián)合與合作有必要在合作社的法律修改中，對聯(lián)合社的法律地位、組織結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、決策方式、責(zé)任能力及承擔(dān)方式等方面進(jìn)行界定。

 

　　從目前情況看，各地的聯(lián)合社主要有兩種類型：（1）同業(yè)合作社之間的聯(lián)合，又可分為緊密型和非緊密型。緊密型是指聯(lián)合社自身是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，具有實(shí)體性經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，聯(lián)合社和成員社之間有分有合，分工合理，聯(lián)合社的治理結(jié)構(gòu)類型于一個(gè)合作社。松散型又可分為兩種類型，一是聯(lián)合社在某一方面進(jìn)行聯(lián)合與合作，如聯(lián)合銷售產(chǎn)品（有的是部分產(chǎn)品，有的是全部產(chǎn)品）、聯(lián)合進(jìn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)推廣等；二是只就重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商或協(xié)調(diào)，類似于同業(yè)聯(lián)合會。現(xiàn)實(shí)中一些聯(lián)合社是按照產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行組合的，當(dāng)然還是以一業(yè)為主，我們也稱之為同業(yè)聯(lián)合社。（2）不同業(yè)合作社之間的聯(lián)合，這種聯(lián)合的主要作用是形成群體力量，共同促進(jìn)某項(xiàng)政策的出臺等，也有的具有共同銷售農(nóng)產(chǎn)品的職能。在修改法律過程中，要對這兩種聯(lián)合社的多種情況進(jìn)行深入研究，衡量哪些情況應(yīng)該納入法律進(jìn)行規(guī)范，哪些情況不應(yīng)該納入。

 

　　如果聯(lián)合社問題被納入法律，那么必然要涉及到聯(lián)合社的決策方式。在許多第二級或第三級合作社（即合作社聯(lián)合社）里，采取的是按比例投票的制度，以反映不同的利益、合作社的社員規(guī)模和各參與合作社的承諾。筆者認(rèn)為，這條原則應(yīng)該體現(xiàn)在修訂后的《合作社法》中。

 

　　3、土地股份合作社問題。土地股份合作社和以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主的合作社不一樣，不存在成員與合作社之間的交易問題。2014年中央一號文件推動了農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，進(jìn)一步推動了土地股份合作社的發(fā)展。應(yīng)該看到，土地經(jīng)營權(quán)盡管可以作價(jià)，也可能作價(jià)（比如以土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為基礎(chǔ)進(jìn)行定價(jià)），但畢竟是一種特殊的資本形態(tài)，萬一出現(xiàn)由于合作社倒閉而造成大量農(nóng)民失去土地的現(xiàn)象，則會帶來社會的不穩(wěn)定?，F(xiàn)實(shí)中還存在著大量的農(nóng)民以土地入股專業(yè)合作社的現(xiàn)象。因此，這次修法應(yīng)該對農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的方式、價(jià)格、期限、土地入股和貨幣入股的關(guān)系、分配方式，以及入股后合作社對于土地權(quán)利等作出明確的規(guī)定，以規(guī)范土地股份合作社的發(fā)展，規(guī)范農(nóng)民以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社的行為。

 

　　4、范圍問題。2013年中央一號文件指出：“農(nóng)民合作社是帶動農(nóng)戶進(jìn)入市場的基本主體，是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的新型實(shí)體，是創(chuàng)新農(nóng)村社會管理的有效載體。……鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社。”這是新世紀(jì)以來10個(gè)中央一號文件第一次明確提出“多元化、多類型合作社”，即“農(nóng)民合作社”問題。其根本原因是近年來合作社的發(fā)展進(jìn)入了快車道，已經(jīng)突破了《合作社法》所規(guī)定的范圍，農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)容納不了廣大農(nóng)民紅紅火火的實(shí)踐，在實(shí)踐中，農(nóng)民合作社的業(yè)務(wù)范圍在不斷拓展，已經(jīng)突破了“同類”產(chǎn)品和“同類”服務(wù)的界限，一個(gè)合作社為農(nóng)民提供著從產(chǎn)前到產(chǎn)中、產(chǎn)后多種產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的多元化服務(wù)。那么，修改后的《合作社法》是否不再使用“專業(yè)合作社”的概念，如果是這樣，擴(kuò)大到什么范圍呢？筆者的觀點(diǎn)，既然叫修法，就不能在原來的基礎(chǔ)上走得太遠(yuǎn)，還是界定在“農(nóng)民合作社”的范圍內(nèi)比較合適。

 

　　當(dāng)前農(nóng)民合作社大體上有五種類型：一是專業(yè)合作社；二是農(nóng)機(jī)合作社；三是社區(qū)股份合作社；四是資金合作社或信用合作社，又叫資金互助合作社或資金互助社；五是土地股份合作社。目前，農(nóng)機(jī)合作社已經(jīng)被納入專業(yè)合作社的范圍。資金合作社雖然暫不合法，但各地農(nóng)口都在適應(yīng)農(nóng)民的需求，積極推進(jìn)合作社下設(shè)資金互助社或獨(dú)立的資金合作社。2014年中央一號文件也對農(nóng)民的資金互助給予了具體規(guī)定，即社區(qū)性、社員制、封閉性，不對外吸儲放貸、不支付固定回報(bào)。從農(nóng)民的需求看，應(yīng)該把資金合作社納入這次修法的范圍，但如何和金融部門協(xié)商一致，則是這次修法面臨的最大問題之一。

 

　　5、主管部門問題?！逗献魃绶ā返诰艞l規(guī)定：“縣級以上各級人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)業(yè)行政主管部門和其他有關(guān)部門及有關(guān)組織，依照本法規(guī)定，依據(jù)各自職責(zé)，對農(nóng)民專業(yè)合作社的建設(shè)和發(fā)展給予指導(dǎo)、扶持和服務(wù)。”實(shí)際上沒有明確主管部門。在制定這部法律時(shí)就有兩個(gè)意見，一是合作社是一種特殊類型的企業(yè)，企業(yè)只要依法注冊、依法運(yùn)營就可以了，不需要主管部門；二是農(nóng)民專業(yè)合作社是作為弱勢群體的農(nóng)民的聯(lián)合組織，國家需要對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)予以扶持，所以需要主管部門。兩種觀點(diǎn)的結(jié)合，就是現(xiàn)在這個(gè)樣子。

 

　　由于涉及農(nóng)民合作社發(fā)展的部門之間職責(zé)不清，在制定合作社發(fā)展政策、為合作社提供資金項(xiàng)目支持、確立合作社規(guī)范發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)、查處合作社違法行為、保護(hù)合作社及其成員利益等方面，存在著扯皮推諉、監(jiān)管不力等問題。建議參照《國務(wù)院關(guān)于同意建立全國農(nóng)民合作社發(fā)展部際聯(lián)席會議制度的批復(fù)》（國函〔2013〕84號）的規(guī)定，在修法時(shí)明確農(nóng)業(yè)部門牽頭、有關(guān)部門分工協(xié)作的執(zhí)法體系，承擔(dān)農(nóng)民合作社監(jiān)督管理、指導(dǎo)扶持、服務(wù)協(xié)調(diào)等職責(zé)。