《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》是近20年來由中共中央、國務院印發(fā)的首個關于土地管理的文件。《意見》立足統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實新發(fā)展理念，適應供給側結構性改革要求，確立了數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護新格局，構建了管控、建設、激勵多措并舉的耕地保護新機制，形成了“明責任、算大賬、差別化”的耕地占補平衡新方式?！兑庖姟饭?部分20條。把握《意見》的政策要點，要重點把握三個“新”。
數(shù)量、質量、生態(tài)
“三位一體”保護新格局
《意見》首次以中央文件形式明確“耕地是我國最為寶貴的資源”的戰(zhàn)略定位，明確提出了“著力加強耕地數(shù)量、質量、生態(tài)‘三位一體’保護”，三者相輔相成、缺一不可，是有機統(tǒng)一整體。
耕地數(shù)量保護是實施藏糧于地戰(zhàn)略的物質基礎?！兑庖姟诽貏e強調“要實行最嚴格的耕地保護制度，像保護大熊貓一樣保護耕地，要堅決守住耕地紅線，保持現(xiàn)有耕地面積基本穩(wěn)定”，重申“兩個絕不能”，即“已經(jīng)確定的耕地紅線絕不能突破，已經(jīng)劃定的城市周邊永久基本農田絕不能隨便占用”。在當前和今后一個時期，嚴保嚴管仍是土地管理工作的主基調，國家確定的規(guī)劃期內耕地保有量是不可逾越的底線。
耕地質量保護是適應農業(yè)供給側改革的客觀要求。耕地質量高低直接關系到糧食生產能力和農產品品質優(yōu)劣。《意見》強化了耕地質量提升和保護，提出要大規(guī)模推進高標準農田建設，通過多種措施大力提升耕地質量，確保糧食生產能力?！兑庖姟愤€提出積極開展退化耕地、污染耕地等的綜合治理和修復，實施減肥減藥、高效種植，以促進農業(yè)產品品質升級和結構“優(yōu)化”。
耕地生態(tài)保護是落實生態(tài)文明建設的題中應有之義?！兑庖姟肥状螌⒏氐纳鷳B(tài)保護建設與堅守耕地數(shù)量質量紅線放于同等地位，這是對耕地內涵和功能的拓展和完善?！兑庖姟窂娬{了永久基本農田劃定和保護的重要意義，特別是城市周邊永久基本農田的劃定，可以進一步發(fā)揮永久基本農田優(yōu)化景觀、保護自然生態(tài)、傳承文化、優(yōu)化空間布局等多種功能?！兑庖姟诽岢鲆茖W有序開發(fā)利用耕地后備資源，禁止違規(guī)毀林開墾耕地，促進生態(tài)空間山清水秀。
管控、建設、激勵
多措并舉保護新機制
保護耕地是一項極其復雜的社會管理系統(tǒng)工程?！兑庖姟飞钊肟偨Y實踐經(jīng)驗，進一步完善了管控建設并重、激勵約束并舉、責權利相統(tǒng)一的工作機制。
從源頭上嚴控建設占用耕地，強化耕地管控性保護?！兑庖姟诽岢龀浞职l(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體管控作用，通過新增建設用地規(guī)劃計劃安排，引導和調控耕地的建設占用；突出對永久基本農田特殊保護，要在規(guī)劃批準前先行核定永久基本農田并上圖入庫、落地到戶；要求在編制有關規(guī)劃、推進多規(guī)合一過程中，與永久基本農田布局充分銜接，城市發(fā)展原則上不得突破永久基本農田邊界；提高占用永久基本農田的門檻，對經(jīng)依法批準占用永久基本農田的，繳費標準按照當?shù)馗亻_墾費最高標準的兩倍執(zhí)行。
推進耕地質量建設，強化耕地建設性保護?！兑庖姟窂娬{，要著力機制創(chuàng)新，建立1212主導、社會參與的工作機制，以財政資金引導社會資本參與高標準農田建設，充分調動各方積極性；要著力模式創(chuàng)新，全面推進建設占用耕地耕作層剝離再利用，統(tǒng)籌推進耕地休養(yǎng)生息，綜合采取工程、生物、農藝等措施，提升土壤肥力，提高耕地的糧食生產能力；要強化監(jiān)測評價，建立科學的耕地質量和產能評價制度，定期對全國的耕地和產能水平進行評價，完善耕地質量調查與監(jiān)測體系，實施耕地質量的監(jiān)測與成果更新。
健全耕地保護補償機制，強化耕地激勵性保護。《意見》提出，整合中央和地方各級涉農資金，對承擔耕地保護任務的農村集體經(jīng)濟組織和農民進行獎補，并規(guī)范市縣間跨地區(qū)補充耕地的利益調節(jié)?！兑庖姟愤€首次提出實行跨地區(qū)補充耕地的利益調節(jié)，允許國家重點扶貧地區(qū)補充耕地指標在省域范圍內調劑，指標調劑收入用于耕地保護、農業(yè)生產和農村經(jīng)濟社會發(fā)展。同時，鼓勵通過產業(yè)轉移、支持基礎設施建設等多種方式，由占用耕地區(qū)域對這些重點扶貧區(qū)域進行對口扶持。
明責任、算大賬、差別化
占補平衡新方式
《意見》堅持聚焦突出問題，著力解決資源空間不匹配、責任主體不明確等問題，提出了“明責任、算大賬、差別化”改革舉措。
明確耕地占補平衡責任。《意見》在重申建設占用單位補充耕地義務的同時，進一步明確了地方1212負責落實補充耕地任務，使之與耕地保護主體責任一致?！兑庖姟肥状翁岢鼋?ldquo;黨委領導、1212負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責任機制，首次提出“實行耕地保護黨政同責、對履職不力、監(jiān)管不嚴、失職瀆職的，依紀依法追究黨政領導責任”，首次提出“耕地保護責任目標考核結果作為領導干部實績考核、生態(tài)文明建設目標評價考核的重要內容”。三個“首次”，體現(xiàn)了中央對耕地保護責任目標落實的高度關注，凸顯占補平衡責任落實在耕地保護整個環(huán)節(jié)中的關鍵作用。
強化占補平衡算大賬?！兑庖姟吩诟倪M占補平衡管理方式上提出，強調地方1212要“通過土地整理、復墾、開發(fā)等推進高標準農田建設，增加耕地數(shù)量、提升耕地質量”，以“縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統(tǒng)籌為補充”落實補充耕地任務。為此，補充耕地資金上，地方1212要統(tǒng)籌各類1212資金、吸引各類社會資本；補充耕地渠道上，統(tǒng)籌實施土地整治、高標準農田建設、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復墾等，新增耕地經(jīng)核定后可用于落實補充耕地任務。從區(qū)域平衡角度“算大賬”，實現(xiàn)補充耕地義務與地方1212保護耕地責任履行情況監(jiān)管考核有機協(xié)同。
實行差別化管理。《意見》從我國區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展和項目實施的差異出發(fā)，提出實施補充耕地國家統(tǒng)籌。耕地后備資源嚴重匱乏的直轄市，新增建設占用耕地后，新開墾耕地數(shù)量不足以補充所占用耕地數(shù)量的，可向國務院申請國家統(tǒng)籌；資源環(huán)境條件嚴重約束、補充耕地能力嚴重不足的省份，對由于實施國家重大建設項目造成的補充耕地缺口，可向國務院申請國家統(tǒng)籌。《意見》還提出跨省補充耕地資金收取標準綜合考慮補充耕地成本、資源保護補償、管護費用及區(qū)域差異等因素制定，發(fā)揮經(jīng)濟杠桿調節(jié)作用，進一步體現(xiàn)區(qū)域差異客觀現(xiàn)實與差別化管理原則。
